As PPPs na ordem do dia

Depois do ciclo das privatizações, o Estado, debilitado na sua capacidade financeira, tende obrigatoriamente a buscar soluções de investimento que tenham pequena dependência de recursos fiscais. Então, a questão básica sempre parece ser como transformar uma necessidade pública num caso de Project Finance, que possa dispensar o aporte de recursos fiscais?

É praticamente impossível responder esta questão se a premissa é que o poder público não investirá no projeto. Isto seria o mesmo que pretender dirigir a lógica do setor privado. Mas entre uma posição e outra há oportunidades de negócios onde a convergência de recursos financeiros privados e patrimônio público não-rentabilizado podem, sim, dar resultados.

Décadas atrás era comum as prefeituras destinarem vastas áreas, cercadas de subsídios, para serem ofertadas aos industriais que se dispusessem a instalar unidades produtivas no município. Era claramente uma troca de ativos inservíveis – terrenos vazios – por geração de emprego e receitas de impostos futuros. Hoje, passado o ciclo das privatizações e praticamente desaparecido o “modelo fordista” de concentração da produção em plantas industriais, as possibilidades de otimização do patrimônio público assumem outra importância e feição.

É neste contexto que temos as chamadas parcerias, que muitos confundem com privatizações, e que escondem, na verdade, uma imensa gama de situações que, em outros países, foram consideradas modalidades de privatização. Observando o conjunto de operações classificadas no mundo todo como privatizações é possível verificar que temos três básicas: por desinvestimento, por delegação e por destituição ou substituição. Na primeira delas, ou seja, por desinvestimento, é possível fazê-lo por venda para um comprador privado, ao público, aos empregados ou para usuários e clientes. Já no caso de desinvestimento por transferência sem ônus, os destinatários podem ser empregados, usuários, público em geral e o proprietário anterior. Já no caso das privatizações por delegação, temos por contrato, franquia, permissão ou outorga, certificado de subsídios (vales) e mandato. Por último, quando tratar-se de privatização por destituição ou substituição, podemos ter a omissão, a retirada ou a desregulamentação.

No Brasil, quase só se praticou como política explícita o desinvestimento por venda de ativos. A permissão ou outorga, por exemplo, têm leis próprias bem antigas e nem chegaram a ser cogitadas como privatização. Do mesmo modo, as privatizações por destituição como, por exemplo, a omissão, sempre foram vistas como descaso governamental e raramente como uma política deliberada de privatização. Nesta modalidade, a forma privilegiada foi a desregulamentação.

Neste cenário, as parcerias típicas são apenas aquelas que a Lei 11.079/04 permite definir como tal. Mas elas não tiveram sucesso de imediato, pois os empresários exigem a redefinição dos chamados marcos regulatórios para aceitar este tipo de contrato onde o risco é grande: estradas “pagas” por pedágios; saneamento “pago” por tarifas que o empresário não administra diretamente, entre outros. Diante disto, a pergunta é: então não é possível contar com o capital privado em investimentos que resultem em serviços públicos pretendidos pelos estados ou municípios? A resposta: o que a lei não veda, é possível fazer.

O que se tem procurado criar ultimamente no Brasil é um marco legal e um rito para se fazer negócios que envolvam o setor privado e os entes públicos. É o caso da já citada Lei Federal 11.079/04 que institui, por exemplo, a criação da Sociedade de Propósito Específico antes da concessão, venda ou qualquer forma de delegação. O Artigo 9º é claro: “Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria”. O mesmo artigo prevê, ainda, que “A transferência do controle da sociedade de propósito específico estará condicionada à autorização expressa da Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, observado o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995”; que a “sociedade de propósito específico poderá assumir a forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos a negociação no mercado”; que a “sociedade de propósito específico deverá obedecer a padrões de governança corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme regulamento”; que “fica vedado à Administração Pública ser titular da maioria do capital votante das sociedades de que trata este Capítulo”; que a “vedação prevista não se aplica à eventual aquisição da maioria do capital votante da sociedade de propósito específico por instituição financeira controlada pelo Poder Público em caso de inadimplemento de contratos de financiamento”.

Este tipo de sociedade, constituída com capitais privados (majoritário) e aporte público, deve promover os estudos, comprovar a viabilidade do negócio na forma que a mesma lei estipula e definir o modelo institucional e negocial para a realização do acordo comercial, propondo os termos da licitação que, em seguida, devem ser aprovados pelo Legislativo. A sua grande vantagem é instituir uma governança desde o início compartilhada com o setor privado.

Assim é preciso formular modelos que visem a constituição de SPEs onde haja perspectivas de negócios público-privado e levando-se em conta as demais exigências legais como a que afirma que a contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre, entre outros itens, a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada. É preciso, também, elaborar a estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria público-privada.

Pode parecer que o processo é excessivamente burocrático e de difícil implantação. No entanto, são etapas necessárias e que, se cumpridas a contento, com certeza trarão benefícios para todos os envolvidos, inclusive para a sociedade.

. | Carlos Alberto Dória é diretor da Boucinhas & Campos Consultoria de Gestão