Por uma nova gestão pública

Na célebre obra de Machado de Assis, Brás Cubas imaginou que seria possível fabricar uma espécie de "emplastro milagroso" para curar todo tipo de doença. O projeto mirabolante morreu no nascedouro. O mesmo fim terá qualquer proposta mágica que planeje resolver, da noite para o dia, os problemas da administração pública, no Brasil, incluindo as questões do gasto público, da carga tributária, e da gestão pública.

Gestão por resultado, metas, meritocracia, reformas gerenciais, repensar as carreiras do serviço público, empreender programas de controle do crescimento do gasto público, cortar desperdícios, simplificar o sistema tributário, tornar o Estado mais republicano e próximo do cidadão. Um pouco de cada coisa, na verdade, precisará ser feito, de maneira séria e bem planejada, mas nenhuma medida, isoladamente, exterminará a enfermidade da qual padece o Estado brasileiro, de maneira definitiva, até porque, não estamos partindo "do zero". Ao contrário, já fizemos muito, em diversas áreas, apesar da resistência de uma e de outra plataforma político-partidária em reconhecer os feitos dos adversários políticos. Os governos regionais e o governo federal avançaram muito, no campo fiscal, por exemplo, reequilibrando as finanças públicas e abrindo espaço a uma forte expansão real das despesas. Agora, o desafio é como equacionar a restrição posta pela já elevada carga tributária, que não deve ser reduzida - já que democracias consolidadas têm patamares elevados de tributação - à crescente demanda por mais e melhores serviços públicos. Não há como fugir do debate da gestão diante desse dilema. Se a sociedade deseja manter o atual nível de tributação, mas demanda mais Estado, o caminho é reduzir os gastos com atividade-meio e/ou melhorar a gestão, reduzindo também as despesas com os juros da dívida pública. Missão complexa.

Hoje, o Estado brasileiro executa um orçamento público oneroso, pesado, que o faz caminhar lentamente, que não deixa a economia crescer. Em parte, a sociedade escolheu, desde 1988, como argumenta Samuel Pessôa, esse Estado grande, pautado em amplo conjunto de transferências sociais, gastos previdenciários e despesas de saúde e educação. De outro, no entanto, o orçamento está inflado e pouco focado no investimento, não porque assim deseja a sociedade, mas pela inépcia da burocracia estatal e dos políticos, que não têm tido a capacidade de enfrentar adequadamente os problemas de gestão. Quem melhor diagnosticou o problema foi a ex-ministra Gleisi Hoffmann, em entrevista à jornalista Débora Bergamasco, para o jornal O Estado de S. Paulo (9 de fevereiro de 2014), onde ela afirma que "(...) Quando cobramos metas, organização, não temos o retorno esperado, porque é uma questão de cultura e também da própria organização do serviço público, em que a estabilidade está na base e a instabilidade está no comando. (...) Com certeza dificulta muito dar mais celeridade aos programas e resultados mais rápidos."

Diante disso, não há outro caminho possível. É preciso resgatar a agenda da reforma da gestão. A meritocracia e as práticas da gestão por resultado têm de ser as diretrizes maiores para todos os programas a serem empreendidos nos mais diversos âmbitos do setor público. É verdade que isso poderá não reduzir a despesa, uma vez que, em muitos casos, o aumento da eficácia (adequação entre objetivos fixados e resultados entregues) e da eficiência (aplicação ótima dos recursos fiscais, que são escassos) levará a uma taxa de execução mais alta para os programas fixados em orçamento, além do aumento da demanda por serviços que passarão a ser melhor ofertados. De todo modo, haverá melhores resultados, maior possibilidade de geração de bem-estar social e crescimento econômico, se o foco dos programas passar a ser o investimento em infraestrutura. Os gastos sociais terão de crescer menos, é verdade, mas a contenção pode começar pelo gasto com pessoal (4,2% do PIB), por exemplo, se tomarmos o caso do governo federal.

A atual composição do gasto público não favorece o crescimento e precisará ser alterada. Em verdade, a contenção do gasto corrente é o caminho para ampliar o gasto com investimento e poderá ser feita, mas de maneira paulatina, com uma regra que fixe uma taxa máxima para o crescimento real da despesa corrente do setor público tendo como referência um percentual da taxa de crescimento prevista para o PIB, na linha do que o professor Edmar Bacha propõe. Fazendo uma simulação para a adoção de uma regra como esta, no âmbito do governo federal, vemos que haveria uma abertura importante de espaço para ampliação dos investimentos da União. Nossos cálculos mostram que o atual nível de investimentos (sem Minha Casa, Minha Vida), da ordem de 1,0% do PIB, poderia chegar a 2,0% do PIB em dois mandatos presidenciais. Parece pouco, mas não é. Na democracia, as mudanças são lentas e é preciso lembrar que o "emplastro Brás Cubas" não vingou sequer na ficção. A regra proposta poderia ser implementada com a alteração do Artigo nº 71 da LRF. Aliada à adoção de metas para a o resultado nominal do setor público (receitas totais menos despesas totais, inclusive juros), haveria um ganho importante em termos de espaço à execução de novas políticas públicas.

Assim, reformar a gestão, adotar os instrumentos e ferramentas próprias da chamada "gestão por resultados", com critérios pautados na meritocracia, e fortalecer o pilar da responsabilidade fiscal (com destaque à nova regra para a melhoria da composição do gasto) são os dois eixos da nova gestão pública que ora defendemos. Para isso, é preciso conscientizar e treinar os servidores públicos, além de colher suas impressões a respeito da reforma, tornando-os agentes transformadores e não meros pacientes do processo. E é aqui que iniciativas como o curso "Gestão Brasil", liderado pela Fundação iFHC, podem auxiliar, através da formação à distância, ferramenta inovadora que será cada vez mais adotada pela administração pública a fim de caminhar na direção da mudança. Este tipo de treinamento, implementado de maneira pioneira, em parceria com a EBS, é um exemplo concreto de ferramenta à disposição dos políticos e administradores públicos que pretendem promover mudanças sólidas no âmbito municipal, estadual e federal.

Fernando Luiz Abrucio, referência nos temas relacionados à gestão pública, argumenta que: "(...) a nova gestão pública tem uma série de peculiaridades que dizem respeito à necessidade de se ter instrumentos gerenciais e democráticos novos para combater os problemas que o Estado enfrenta no mundo contemporâneo. Se o formalismo e a rigidez burocrática devem ser atacados como males, alguns alicerces do modelo weberiano podem, porém, constituir uma alavanca para a modernização, principalmente em prol da meritocracia e da separação clara entre o público e o privado."[2]

A nova gestão pública pretende abrir caminho a um passo mais ousado na direção da modernização do Estado. Se, no passado recente, o desafio era o ajuste fiscal, mais do que a gestão, hoje, as atenções se voltam à eficácia e à eficiência na aplicação dos recursos arrecadados, evidentemente, sem descuidar da necessidade de seguir avançando no campo fiscal.

São Paulo e Minas Gerais promoveram verdadeira revolução nas suas finanças, ainda que em períodos distintos, mas em reação a diagnósticos muito similares - quadro fiscal desajustado e necessidade de reequilibrar receitas e despesas, garantindo a sustentabilidade da dívida. Tomando esses dois exemplos, a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, podemos avaliar o tamanho do ajuste promovido e os ganhos proporcionados (e isso apenas considerando a variável fiscal, e não variáveis de políticas públicas). Minas Gerais, em 2002, possuía um resultado fiscal negativo, equivalente a 13,2% da receita total. Em 2003, já sob efeito do plano conhecido como "Choque de Gestão", o resultado fiscal ainda era negativo, mas bem mais ameno, tendo passado a representar 1,2% da receita e, finalmente, migrando para o campo positivo já em 2004 (0,4% da receita). Quanto a São Paulo, seu resultado fiscal orçamentário representava um saldo negativo da ordem de 21,7% da receita, em 1994 e, já em 1995, foi trazido a um déficit de 3%, chegando a 0,0% em 1996. São Paulo criou a Bolsa Eletrônica de Compras, reviu todos os contratos vigentes à época, promoveu cortes orçamentários horizontais, enfim, empreendeu verdadeira revolução. Minas Gerais, diante de situação fiscal tão ou mais grave seguiu direção similar. Agora, Minas já fala em programas de longo prazo, planejamento para melhorar o desenvolvimento, a educação, a segurança etc. As agendas mudaram, porque o ajuste de contas mais intenso (e isso aconteceu, em maior ou menor grau, em todas as jurisdições locais e na própria União) já ocorreu.

Os desafios do Brasil são enormes e passam por um novo momento de repensar a administração pública a sério. A retomada da agenda da gestão pública terá de ser encarada como prioridade zero. Em verdade, será preciso avançar a partir das conquistas do passado e tratar de maneira "nova dos novos problemas", trazendo as práticas de gestão por resultado e as boas estratégias de política macroeconômica para a composição de um pacto por uma nova gestão pública em prol de um Brasil mais justo socialmente e mais desenvolvido economicamente.

. Por: Felipe Salto, professor dos Cursos Master na FGV/EESP, analista da Tendências Consultoria e professor do curso Gestão Brasil.