Mudança sísmica: economia dá lugar à política - Parte II, por Arthur Kroeber

Em resumo, o programa de reformas econômicas lançado por Deng Xiaoping em 1978 e perpetuado por seus sucessores tem sido muito bem sucedido: a China tem crescido aproximadamente 10% ao ano nas últimas três décadas, os fundamentos da demanda doméstica estão mais fortes e a volatilidade menor do que em qualquer momento dos últimos trinta anos. Pequim arquitetou uma economia que funciona de forma muito superior à economia planificada dos anos 1970, mas garantiu também o controle do Estado sobre ampla gama de elementos-chave da economia. Conseguiu também dirimir potenciais fontes de desafio político de tal modo que a hegemonia do Partido Comunista da China (PCC) é hoje mais segura do que em qualquer momento desde a década de 1970.

Não é exagero afirmar que a reestruturação da antiga economia planificada está completa. A era na qual a prioridade seria a reforma estrutural econômica se encerrou.

Nos próximos dez a vinte anos, a prioridade não será econômica, mas política. Como muitos observadores têm indicado, o sistema de governança chinês não é plenamente capaz de administrar uma economia capitalista dinâmica, com grupos de interesses cada vez mais diversificados. A liderança chinesa concorda com o diagnóstico, porém discorda quanto à cura. Enquanto ocidentais prescrevem pesadas doses de democracia, Pequim acredita que ganho de eficiência em administração e governança será suficiente. Disto se segue a terceira fase do regime comunista, a era da reforma de governança.²

O programa econômico de Deng se concentrava pragmaticamente na substância de uma economia de mercado preços e competição e se recusava a ficar preso a questões de forma pelas quais estrangeiros ficavam obcecados (propriedade privada de recursos econômicos). Da mesma forma, a reforma de governança enfatizará a substância (um governo mais responsivo, eficiente e menos corrupto) ao invés da forma (eleições democráticas). O objetivo da reforma econômica chinesa era simplesmente criar uma economia que funcionasse de maneira mais eficiente enquanto preservavam-se os papéis do Estado e do Partido. Similarmente, o objetivo da reforma de governança é criar sistema político que opere melhor, preservando os papéis do Estado e do PCC.

Críticos que argumentavam que reformas econômicas levariam inevitavelmente à erosão do poder do Estado e do PCC estão, em grande medida, mais fortes hoje do que há 10 ou 20 anos. Da mesma forma, acreditamos que proponentes da idéia de que reforma política sem democracia está fadada ao fracasso também serão refutados, ao menos por algum tempo.

Apostamos que até 2020 a China possuirá essencialmente mesmo sistema político hodierno, porém com governo dotado de recursos provendo saúde, educação e proteção ambiental em padrões muito mais elevados do que os de hoje, com maior profissionalismo e competência na administração pública e possivelmente (e aqui estamos forçando um pouco) até mesmo menos corrupção. A principal conseqüência econômica dessa evolução será a elevação geral dos custos de capital e transação.

Dados os limites da paciência do leitor, que já foi severamente testada, ofereceremos apenas breves delineamentos de como a reforma política deverá proceder, seguidos de alguns comentários sobre as mais egrégias formas de não-entendimento do programa.

Isto será feito a partir da decodificação dos três principais slogans propagados pelo presidente Hu Jintao: “sociedade harmoniosa” (hexie shehui), “conceito científico de desenvolvimento” (kexue fazhan guan) e “democracia intra-partidária” (dangnei minzhu).

Obrigações harmoniosas - Sociedade harmoniosa é uma formulação engenhosa que abrange algumas idéias. A idéia central é a de que o estado ideal da sociedade é o de cooperação e não de competição ou conflito. De certa forma isso está de acordo com noções tradicionais confucianas de Estado, sociedade e a relação entre indivíduos e instituições. Claramente implica que o Estado possui a obrigação de cuidar de sua população e, portanto, oferece importante mecanismo ideológico para a regulação do comportamento de servidores públicos.

A retidão comunista – resumida pelo slogan maoísta “sirva o povo” – se provou falida; logo, será substituída agora pela retidão neo-confuciana cujo mantra é “cuide do povo”. A conseqüência concreta disto é que servidores públicos que não puderem comprovar que têm cuidado de seus súditos de alguma forma específica provavelmente não serão promovidos.

Correspondentemente, indivíduos têm a obrigação de não incomodar a harmonia da sociedade, por exemplo, fomentando desafios políticos à elite dominante. Em essência, o que o lema da sociedade harmoniosa busca é a substituição do pacto social frágil da era pós-Tiananmen – enriqueça e fique quieto – por contrato social mais durável no qual o governo promete sociedade bem ordenada com crescente qualidade de vida; melhores serviços de saúde, educação e bem-estar social; e mais responsividade às insatisfações, em troca de obediência política.

O aspecto talvez mais importante do conceito de sociedade harmoniosa é sua ênfase em obrigações e responsabilidades e omissão de referências aos direitos. Ao contrário do Ocidente, o léxico político chinês não é bem desenvolvido no que diz respeito a direitos. É razoavelmente seguro afirmar que o PCC tentará isso assim. Se o governo dispuser dos recursos fiscais para prover serviços sociais incrementalmente melhores – e claramente dispõe (Figura 1) – e de mecanismos para garantir que, no geral, funcionários públicos desempenhem suas funções mais do que enchem seus próprios bolsos, é bem provável que esse novo pacto social dure pelos próximos quinze anos.

Ciência e sociedade – O “conceito científico de desenvolvimento” é essencialmente a frase chinesa para o que o Ocidente chamaria de “desenvolvimento sustentável”. Nela contém implícito o reconhecimento de que o modelo de crescimento econômico da era das reformas, que dependia de baixos custos de capital e transação, não pode continuar indefinidamente devido ao desgaste imposto ao meio ambiente, os crescentes custos de recursos e os custos ocultos ao sistema bancário estatal que financiou esse crescimento de forma facilitada.

Acreditamos que um dos aspectos mais mal-compreendidos da política chinesa é a extensão à qual a vontade política nos níveis mais altos tem se voltado não apenas às conseqüências domésticas do problema ambiental, mas também à contribuição chinesa ao problema global da mudança climática. Devem-se ignorar as histórias sobre a pouca efetividade da Administração Estatal de Proteção Ambiental (SEPA, na sigla em inglês), apesar de serem verídicas. A história mais importante é sobre como, já no início de 2007, quatro dos cinco vice-comissários da poderosa Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC, na sigla em inglês) tinham eficiência energética e meio ambiente como foco. Um destes, Xia Zhenhua, é ex-Ministro do Meio Ambiente e permanece em seu cargo enquanto alguns dos outros vice-comissários foram realocados para outras funções. A reestruturação ministerial, a ser divulgada em março, quase certamente vislumbrará a criação de um ministério para a energia, que supervisionará tanto produção quanto conservação, elevando em status e concedendo mais recursos à agência ambiental.

O ponto central é que assuntos de meio ambiente e eficiência energética – que políticos chineses vêem como dois lados da mesma moeda – saíram da periferia para o centro do processo de política econômica. Ademais, as soluções de tais problemas têm mais a ver com governança do que administração econômica, uma vez que soluções efetivas dependem da criação de sistemas amplos de fiscalização a nível local. Essa é mudança importante que pressionará, no longo prazo, por aumentos nos custos de capital para a indústria. Não argumentamos, todavia, que enormes problemas ambientais chineses serão fáceis de solucionar. Muito há de ser feito para criar mecanismos eficazes de implementação de políticas ambientais e energéticas, sendo esse trabalho de décadas.

Democracia chinesa - Por fim, “democracia intra-partidária”. Esta certamente foge à qualquer definição não-chinesa do termo democracia. A idéia abrange, no entanto, leque de medidas objetivando:

Trazer maior competência profissional aos servidores públicos em todos os níveis. Melhorar os fluxos de informação dentre setores do governo para que estes possam mais rapidamente identificar e responder a problemas.

Reduzir a corrupção - Os principais mecanismos a serem utilizados para tal (todos os quais já começaram a ser aplicados com maior rigor) são: Sucessão estável da liderança nos níveis mais altos do poder, sendo esta determinada por consenso ao invés de indicação do líder retirante.

Processos de decisão mais consensuais em todos os níveis. Regras e normas que estabeleçam limites de idade e de termo de mandato, evitem que uma pessoa exerça cargo público em sua província local e estabeleça rodízio entre províncias, com intuito de limitar a corrupção e o crescimento de elites locais predatórias.

Maior profissionalização da burocracia por meio de programas domésticos e internacionais de treinamento.

Hu não é importante - Um último ponto deve ser apresentado. A elucidação de nosso argumento foi construída sobre slogans cunhados durante o mandato de Hu Jintao, no entanto, não acreditamos que a mudança do programa de reforma econômica para reforma política tenha sido arquitetada apenas por Hu. Pelo contrário, seus slogans apenas codificam e buscam consolidar consenso que emergiu entre a elite partidária ao longo de muitos anos. Hu não é um gênio político criativo como Deng Xiaoping, trata-se de um tecnocrata esperto, porém cauteloso, que opera em ambiente no qual o espaço de manobra para um líder individual é muito mais limitado por normas e procedimentos do Partido do que na época de Deng. A mudança de foco para governança, portanto, prescinde da autoridade e carisma de Hu. Quando ele se aposentar de todos ou quase todos seus cargos políticos, como prevemos que aconteça em 2013, provavelmente haverá pouca alteração do consenso vigente.

A única influência de Hu deriva do sistema de pessoal, sobre o qual exerce autoridade considerável. Neste, sua marca pessoal é rapidamente reconhecida. Há menos de uma década, virtualmente todos os membros do Politburo – órgão composto por aproximadamente 25 pessoas e núcleo do poder em Pequim – possuíam treinamento em engenharia; a grande maioria dos líderes provinciais também era de engenheiros. Dos dez novos membros promovidos ao Politburo em outubro de 2007, apenas dois possuem diploma em engenharia. Dos quase 25 líderes provinciais (governadores e secretários do Partido) indicados por Hu Jintao ao longo dos últimos cinco anos, apenas um possui formação em engenharia. Os indicados por Hu têm diversos perfis educacionais, em economia, história, direito e política. Ademais, nomeações recentes deixam claro que não é mais possível ascender ao cume do sistema político chinês – o Comitê Permanente do Politburo que é formado por nove membros – da mesma forma como ascendeu o próprio Hu Jintao: passando praticamente sua carreira inteira circulando nos corredores do poder em Pequim. Para ascender ao topo é necessário demonstrar competência administrativa e política em cargos a nível provincial. A mensagem é clara: para avançar dentro da burocracia chinesa hoje, é mais valiosa a perícia na política do que na construção. Isso sinaliza que as grandes tarefas nos próximos dez ou vinte anos serão essencialmente políticas e não econômicas.

Lista de afazeres e o círculo de fogo – Os leitores que nos acompanharam até aqui provavelmente terão objeções quanto a nossa linha de raciocínio. Responderemos aqui algumas das objeções manifestadas quando da apresentação informal dessas idéias ao longo dos últimos meses.

1ª Objeção: É claro que o governo central tem esses planos de melhorar a governança, proteger o meio ambiente, reduzir a corrupção etc., mas não é capaz de fazer os governos locais se comportarem de acordo com essas diretrizes. A idéia de que o governo central “não tem controle” sobre as atividades dos governos locais é um dos mais comuns e – sentimos em dizer – mais tolos chavões sobre a China. É certo que governos locais desfrutam de grande autonomia e que o grande peso dos incentivos econômicos aos políticos locais os tornam propensos a ignorar esforços de Pequim em fazêlos atentar a outros objetivos. Porém, se é verdade que Pequim “não tem controle” sobre os governos locais, como explicar a existência de apenas um partido político ao invés de cinqüenta? Claramente, quando algo é suficientemente importante, o governo central é perfeitamente capaz de impor sua vontade. Duas metáforas ilustram a relação entre governo central e local na China: a lista de afazeres e o círculo de fogo. Imagine que o governo central enumere 100 afazeres. Se tentasse impor a governos locais sua vontade referente aos 100 itens da lista falharia em todos eles, uma vez que seus recursos estariam distribuídos de maneira muito esparsa. Logo, ao contrário, em 97 dos itens o governo central se contenta com declarações retóricas em plena consciência de que os governos locais aquiescerão seletivamente, quanto tanto. No entanto, no que diz respeito aos três itens ao topo da lista, que realmente importam, a pressão sobre governos locais é inescrupulosa e as penalidades são severas. Em anos recentes, itens prioritários nos quais o governo central tem sido bem sucedido incluem a reforma do sistema financeiro, campanhas contra doenças epidêmicas – como AIDS e tuberculose – e o ataque à expropriação de terras rurais por cidades e vilarejos. Cremos, por exemplo, que meio ambiente e eficiência energética figuram no topo da lista e o progresso nessas frentes será significativo, ainda que em mais longo prazo.

Para entender o grau de autonomia das autoridades locais, imagine que eles vivem em um círculo de fogo encoberto por neblina. Enquanto se mantiverem dentro do círculo podem fazer praticamente tudo que desejarem. Mas se tocarem o círculo de fogo são instantaneamente incinerados. O problema é que a neblina os impede de ver com precisão onde o círculo está. A maioria das autoridades cuidadosas evita perigos e não se aventura muito longe neblina adentro – prudentemente obedecem às diretrizes centrais. Os maisaventureiros testam sua liberdade e passeiam pela neblina e aqueles com sorte saem impunes. Todo ano, porém, um bom número é carbonizado para lembrar a todos os outros dos altos custos de equívocos. O mecanismo não é preciso, mas limita seriamente a autonomia dos governantes locais.

2ª Objeção: É verdade que a era de reforma econômica na China teve fim – mas o que vemos é um retorno ao socialismo! Em todos os lugares Pequim desfaz reformas pró-mercado e reverte a seu passado socialista, quer seja o “novo campo socialista”, o controle de preços para lutar contra a inflação ou a onerosa nova lei trabalhista.

Toda vez que ouvimos alguém expressar horror sobre o emprego de medidas “não-demercado” para combater algum problema, entramos em alerta. Como explicamos no início desse artigo, o propósito da reforma econômica chinesa nunca foi criar um paraíso de livremercado Anglo-Saxão. A meta era a criação de uma economia mista com altas taxas de crescimento e considerável grau de envolvimento estatal. E, contra o fundamentalismo do livre mercado, alto grau de envolvimento estatal é perfeitamente compatível com altas taxas de crescimento econômico, quando a economia em questão é de baixa ou média renda e a maior parte do crescimento é gerado por processos brutos que consistem em deslocar mão-de-obra da agricultura para a indústria e pela construção de casas, infraestrutura e indústrias de base. Em vinte anos, quando esses processos tiverem seu fim, a China precisará de um novo modelo de crescimento, mas até lá o modelo atual serve muito bem.

E sem entrar muito nos detalhes das medidas “socialistas” específicas mencionadas, devemos apenas comentar que na China (como em qualquer outro lugar) todas as medidas de governo têm um componente substantivo e um componente político. Na China, com muita freqüência o componente político é muito grande e o componente substantivo próximo a nulo. Em outros casos, o componente substantivo é diferente do que sugere o slogan aplicado à medida. Pessoas que confiam nas manchetes da Bloomberg frequentemente não compreendem a proporção política/substância ou falham em entender o significado substantivo de uma medida subjacente a seu opaco e enganoso slogan.

Um exemplo recente de uma alta proporção de política por substância são os tão falados “controles de preços” que Pequim supostamente impôs para conter a inflação. É verdade que Pequim (como virtualmente todos os outros governos do mundo) interfere em preços de energia. Porém seu controle sobre a maioria dos outros preços é quase zero. Anunciar “controle de preços” é simplesmente uma retórica política que visa reduzir expectativas inflacionárias ao assegurar à população de que o governo está tomando conta da situação.

Um bom exemplo de slogan enganoso é o “novo campo socialista”. Essa política soa ameaçadora, mas em realidade possui um significado muito específico: o governo não está disposto a contemplar a propriedade privada das terras rurais e governos locais que expropriarem terras agrícolas para construção devem compensar seus ocupantes de forma justa. Existe, no entanto, uma infra-estrutura legal que permite que fazendeiros comprem, vendam e aluguem os direitos de uso a suas terras, coisa que fazem com gosto. 3ª Objeção: O dramático crescimento chinês tem gerado enormes problemas fundamentais e medidas incrementais serão suficientes para resolvê-los.

Em todo o tempo que o autor tem visitado a China (23 anos), um coro de vozes tem dito algo como: “O progresso dos últimos dez anos tem sido impressionante, mas os problemas dos próximos 10 anos serão ainda mais difíceis e não poderão ser resolvidos salvo uma mudança fundamental da estrutura política ou econômica”. E nos últimos 23 anos o coro foi refutado. Quanto de experiência é necessário para que essa formulação inane seja extinta como merece?

Infelizmente, é sempre possível para fundamentalistas de várias estirpes ganhar projeção declarando com confiança que problemas complexos podem ser resolvidos com varinhas mágicas chamadas “mercados” ou “democracia”. Políticos chineses ignoram os feiticeiros e mantêm a formula pragmática: quando algo funciona fazem mais daquilo, quando não funciona param de fazê-lo. Isso pede em larga medida por incrementalismo, mas ocasionalmente medidas mais drásticas são tomadas. Três exemplos recentes de grandes políticas que não funcionavam e foram, portanto, abandonadas são: o antigo sistema de empresas estatais, que em 1998 começou a ser desmantelado em favor do novo sistema de empresas estatais (State Owned Enterprises - SOEs); residências distribuídas pelos empregadores (encerrado em 2000 em favor do mercado imobiliário comercial); e o até então sagrado vínculo do yuan ao dólar, descartado em 2005.

O mais importante é que grande número de medidas incrementais em muitas frentes pode, durante período suficientemente longo, gerar mudanças fundamentais. Quinze anos atrás, a maioria da população urbana chinesa tinha seu emprego determinado pelo Estado logo após o término da formação escolar, trabalhava para o Estado, sua residência era fornecida pelo Estado e não possuía propriedade. Hoje, a maioria dos chineses nas cidades encontra seu próprio emprego, trabalha no setor privado e possui propriedade. A única coisa que não mudou é o monopólio do poder político pelo PCC. No entanto, o Partido também mudou: quinze anos atrás, o poder supremo era concentrado em um grupo secreto de líderes revolucionários de 80 anos de idade que não tinham títulos formais, mas diziam aos portadores de títulos o que fazer. Desde então, ocorreram duas transições pacíficas na liderança: líderes são obrigados a se aposentar aos 70 anos e perdem praticamente toda sua influência política, uma vez que se aposentam; e a nenhum líder é permitida a indicação de seu próprio sucessor. Essas mudanças podem não ser “fundamentais” o suficiente para alguns, mas são certamente mudanças significativas. Qualquer um que apostar contra tais mudanças significativas na estrutura e no estilo da governança chinesa ao longo dos próximos 15 anos estará apostando com uma péssima mão e faria melhor em abandoná-la.

. Por: Arthur Kroeber, editor-chefe da China Economic Quarterly e diretor da Dragonomics Research. Dragonomics Research & Advisory. | Carta da China/CEBC