Mudanças regulatórias no âmbito da Antaq poderão inviabilizar investimentos nos portos

E gerar gargalos que comprometerão a eficiência da cadeia logística, afirma Nelson Carlini.

O governo discute mudanças regulatórias que poderão afetar a dinâmica dos terminais portuários de contêineres, inviabilizando novos investimentos no setor, tão necessários para a retomada da economia, e potencializando gargalos que comprometerão a eficiência da cadeia logística. O alerta é de Nelson Luiz Carlini, engenheiro naval e um dos mais respeitados consultores do país em logística portuária e navegação, preocupado com a revisão da Resolução nº 2.389 de 2012, da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), que estabelece os parâmetros à prestação dos serviços de movimentação e armazenagem de contêineres nos portos. O assunto será decidido em reunião da Antaq no próximo dia 08 de agosto(quinta-feira).

Entre as mudanças regulatórias em exame está o fim da cobrança pelo Serviço de Segregação e Entrega de Contêineres (SSE), também conhecido como Taxa de Manuseio de Terminal 2 (THC2, na sigla em inglês). O THC refere-se ao valor cobrado pelos terminais para segregação, descarga e empilhamento do contêiner, ou seja, é a transferência do contêiner a partir do navio até o pátio, para cumprimento dos Liner Terms previstos nos contratos de transporte marítimos. Já a SSE (ou THC2, expressão considerada pejorativa no setor) é a taxa cobrada para selecionar e levar o contêiner da pilha no pátio até o portão do terminal, nas operações de importação.

De acordo com Nelson Carlini, o fim desta cobrança coloca em xeque todo o planejamento feito pelos terminais, visando a sustentabilidade econômico-financeira desses empreendimentos no longo prazo. Ele explica que o SSE foi instituído em 1987 e, na fase pré-privatização dos portos (ou seja, antes da Lei 8.630, de 1993), remunerava basicamente os serviços administrativos e burocráticos da Companhia Docas de São Paulo (Codesp), em especial a fiscalização e a segurança na transferência das cargas dos navios diretamente para carretas estacionadas no porto.

A partir das privatizações, foram feitos grandes investimentos na construção, ampliação e modernização dos terminais portuários de contêineres (nos últimos 20 anos, um total de R$ 15,4 bilhões foram investidos). Essas novas e modernas instalações passaram a contar com guindastes (os portêineres), guindastes de pátio (transtêineres) empilhadeiras pesadas e sistemas de planejamento e controle especializados para fazer a descarga dos contêineres do navio para o pátio do porto de forma ordenada, seletiva e rápida de modo a agilizar as operações e possibilitar o despacho de navios cada vez maiores. A partir daí, em outra etapa da operação, também transferem os contêineres com segurança e eficiência para os chamados Terminais Retro-Portuários Alfandegados (os TRAs). Reconhecendo que esse serviço prestado pelos terminais marítimos portuários é essencial, além de altamente especializado, porque envolve uma logística complexa, a Antaq regulamentou a cobrança da SSE por meio da Resolução 2.389, de 2012.

Porém, sob a falsa alegação de que as taxas são potencialmente anti-competitivas, os terminais retro-portuários, localizados, portanto, fora dos portos — vêm pressionando pela eliminação da cobrança do SSE, e para tanto fizeram gestões junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), do Ministério da Justiça, e ao Tribunal de Contas da União (TCU) [ Os detalhes estão no documento abaixo ] para derrubá-la. O TCU, no Acórdão número 1.704, de 2018, ordenou que a Antaq revisse a Resolução, a fim de, entre outras medidas, eliminar a cobrança de SSE.

Nelson Carlini entende que, se isso for de fato feito, os terminais retro-portuários (TRAs) vão ampliar as suas margens de lucro indevidamente, às custas de um serviço efetivamente prestado pelos terminais marítimos, que deixariam de ser remunerados. Para o consultor, a lógica é simples: a cobrança de SSE existe — e deve ser mantida - para remunerar os custos pelo manuseio de carga do navio na unidade portuária e seu adequado transporte até as retro-áreas; e a cobrança é devida, porque remunera um serviço efetivamente realizado.

"Na prática, o que os terminais retro-portuários pretendem, de forma indevida, é que os terminais portuários de contêineres movimentem as cargas gratuitamente, beneficiando-os, como se este serviço de movimentação de contêiner, do navio à saída do porto, que é essencial — e que implica uma complexa logística -, não tivesse qualquer custo, o que não pode estar correto", afirma Nelson Carlini.

Ele acrescenta que a revisão da Resolução 2.389 de 2012, com a possibilidade de eliminação da cobrança de SSE, segue em curso na Antaq "sem que se tivesse respeitado o contraditório, pois os regulados (terminais portuários) não foram ouvidos, e sem que tivesse sido feita a devida Análise de Impacto Regulatório (AIR)", como determina a Lei 13.848 de 2019 (que dispõe sobre as agências reguladoras).

O resultado disso, adverte Nelson Carlini, poderá ser um grande impacto econômico negativo, com retração ou mesmo fuga de investimentos, com o consequente aumento dos custos logísticos para a cadeia produtiva nacional. "Os terminais de contêineres planejam investir mais de R$ 5 bilhões nos próximos cinco anos. Mas como poderão confirmar esses investimentos, se não houver a necessária segurança regulatória? Impossível", afirma Nelson Carlini.

Os terminais portuários de contêineres compreendem 20 instalações nos 15 principais portos brasileiros. Juntos, geram mais de 12 mil empregos diretos e foram responsáveis pela geração de R$ 9,6 bilhões em tributos nos últimos 20 anos. Neste período, pagaram R$ 5 bilhões em outorgas ao governo. Os resultados do segmento, em termos de produtividade e eficiência, também são relevantes: de 1.428.717 de unidades movimentadas em 1998 para 6.131.809 em 2018; de cinco unidades movimentadas por hora em 1998 para 80 em 2018.

"A estabilidade regulatória é a condição para que o desenvolvimento do setor possa ter prosseguimento, com efeitos positivos para a economia do país", acrescenta Nelson Carlini.

. Documento.: As Taxas e Serviços Portuários: “A prestação do serviço de segregação e entrega de contêineres, SSE, maliciosamente apelidado de THC2 foi instituído pela Codesp quando do inicio de operação dos primeiros TRAs em Santos, em 1987.

A prestação deste serviço e a cobrança do preço correspondente ocorre até hoje, ou seja, vigora ha exatos 32 anos.

Na fase pré-­?privatização, pela inexistência de equipamento de terra para a descarga dos navios, os contêineres eram descarregados por guindastes de bordo diretamente para os caminhões fornecidos pelos terminais retro portuários alfandegados (“TRAs”).

O SSE remunerava basicamente o serviço burocrático da Codesp em acompanhar a transferência dos contêineres através de seu pessoal de fiscalização e segurança. Nesta fase, a descarga dos navios era morosa, com uma produtividade média de menos de 10 contêineres por hora (“10MPH”),

Os contêineres não eram depositados no pátio portuário da Codesp, pois esta não possuía os equipamentos necessários para a operação.

O serviço prestado pela Codesp era de ordem burocrática e de controle sendo o preço cobrado pelo serviço uma contrapartida da baixa intensidade da atividade.

Com a privatização dos terminais de contêineres, investimentos em equipamento e gestão modificaram a operação dos navios, que passaram a ocorrer com a utilização de equipamento de terra, os portêineres.

A velocidade de descarga destes equipamentos impediram que os contêineres fossem descarregados para os caminhões fornecidos pelos TRAs, pois a operação ocorre em alta velocidade, com emprego de um sistema de “carrossel” com utilização de veículos próprios dos terminais.

Os contêineres passaram a ser descarregados dos navios direto para pilhas na retro área do terminal para a posterior entrega. A produtividade subiu drasticamente sendo hoje de 100MPH nos terminais mais produtivos.

Para manter a possibilidade de transferência de contêineres para os TRAs, a SRF instituiu um período máximo para que os contêineres descarregados dos navios pelos operadores portuários permanecessem disponíveis nas pilhas para transferência para um recinto alfandegado na retro-­? área (“TRA”). Este prazo foi estabelecido em 48 horas e denominado pela SRF de regime de carga pátio.

Durante este período não é dada a presença de carga pelo terminal que promoveu a descarga da unidade do transporte marítimo internacional. Após este período, o terminal fica obrigado a dar a presença de carga e promover a entrega diretamente para o importador, quando a mercadoria for liberada. Nestes casos os terminais aplicam suas tabelas de preço sem qualquer regulação.

No porto de Santos, exclusivamente e de forma maliciosa, no inicio da operação dos terminais pela administração privada no pós licitação, os TRAs obtiveram da alfandega local uma portaria para que não fosse permitido ao terminal a cobrança de armazenagem para a entrega da carga pátio, no período em que a mesma ficasse sob a guarda provisória dos terminais.

A Alfandega de Santos emitiu o regulamento GAB 29 que determinava que a permanência da carga pátio por 48 horas não constituí, sob o ponto de vista aduaneiro, operação de armazenagem, apesar de a armazenagem fisicamente ocorrer, com a disponibilização da infraestrutura portuária pelo do terminal e responsabilidade civil pela guarda da mesma.

Por forca deste regulamento de cunho aduaneiro, os terminais de contêineres de Santos, por determinação da alfandega local, foram obrigados a cobrar apenas o SSE como contraprestação pelo serviço de entrega da carga pátio para os TRAs, um preço que sabidamente subsidiado por força regulatória.

Isto porque, que no pós privatização esta atividade foi ampliada e inclui a segregação dos contêineres para os TRAs nas pilhas, a guarda transitória por ate 48 horas, o carregamento dos caminhões dos TRAs com equipamento de pátio e as operações de “gate out”, e não um mero serviço burocrático de controle de saída, como nos tempos da operação Codesp, quando os contêineres partiam diretamente do gancho do navio para o TRA, sem transitar em área de pátio.

Esta situação ocorre apenas no porto de Santos, pois nos demais portos do Brasil, incide a cobrança de armazenagem ou similar na guarda transitória da carga pátio, remunerando a disponibilização de infraestrutura de pátio, equipamentos e a responsabilidade civil.

Alguns anos apos a privatização dos terminais em Santos, com os terminais competindo diretamente com os TRAs pelos serviços de armazenagem, os últimos iniciaram um processo junto a Antaq e ao CADE contra a cobrança do SSE pelos terminais, alegando que não haveriam custos nestas entregas.

Inacreditável: além de não serem cobrados pela guarda transitória dos contêineres em Santos, os TRAs pretendem sequer pagar o preço da tradicional “tabela M Codesp” voltada para a contraprestação de serviços burocráticos.

A Antaq regulou, através da Res. 2.389/2012 a regularidade da cobrança da SSE na entrega de contêineres para os TRAs, reconhecendo que existe serviço prestado pelos terminais aos TRAs, que devem ser ressarcidos.

Já o CADE, embora tenha reconhecido a existência de serviços prestados pelos terminais, considerou a cobrança do serviço como potencialmente anti-­?competitiva, pois os terminais poderiam teoricamente aumentar o preço do serviço com o objetivo de afastar a concorrência. Determinou que os terminais suspendessem a cobrança do SSE.

Imediatamente os terminais contestaram a decisão do CADE na justiça, logrando, de forma majoritária, a manutenção da cobrança do SSE na maioria das disputas contenciosas, com decisões de 2a instancia.

O contencioso entre os terminais e os TRAs no âmbito da decisão do CADE, originou o estabelecimento de um preço máximo no porto de Santos fixado pela autoridade portuária Codesp, hoje em torno de R$ 200,00 por contêiner. Decisões judiciais também obrigaram os terminais a depositarem os valores recebidos dos TRAs em juízo, depósitos estes que permanecem indisponíveis para investimentos e montam hoje cerca de R$ 150.000.000,00, acirrando a disputa.

O preço estabelecido pela Codesp foi o preço por ela praticado no período pré privatização, quando realizava, como vimos, serviço de cunho burocrático sendo que este valor não remunera, absolutamente, o serviço hoje prestado pelos terminais, com disponibilização de infra estrutura, equipamentos e responsabilidade civil.

Irresignados, os TRAs se voltaram ao TCU e, aproveitando um processo de auditoria de gargalos portuários no porto de Santos, deram em causa a cobrança da SSE pelos terminais como origem dos gargalos portuários, pois esta cobrança impediria os importadores de interiorizarem as cargas, causando congestionamento nos portos na importação e na exportação, aumento do custo de transporte e aumento do custo Brasil.

Como se todas as mazelas logísticas tivessem origem no preço de menos de R$ 200,00 por contêiner cobrado dos terminais em Santos aos TRAs, para entrega de carga pátio. Esta seria a causa dos congestionamentos das vias portuárias, aumento do custo de transporte, causando dilação no período de armazenagem das cargas causando ineficiência nos terminais provocando o aumento do custo Brasil.

Esta configuração chega a beira do ridículo, quando se constata que os terminais de contêineres brasileiros são instalações altamente eficientes, com produtividade a par dos melhores terminais europeus e americanos (esta condição e atestada repetidamente pelos armadores usuários dos serviços), despacham os veículos que adentram o terminal para entregar e receber contêineres em menos de 60 minutos (métricas comprovam esta realidade) e não interferem no tempo em que a carga permanece em armazenagem, pois este prazo depende exclusivamente dos tramites entre os importadores e a alfandega.

Nossos terminais são competitivos globalmente — A bem da verdade, o tempo de armazenagem da carga tende a ser maior no TRA do que no terminal, pela incidência da armazenagem transitória em cargas transferidas aos TRAs.

Em vista da complexidade do assunto e um processo de auditoria onde foram ouvidos basicamente os argumentos dos reclamantes, os TRAs, e sem a aplicação do contraditório, o TCU determinou, através do Acordao 1704/2018, que a Antaq proceda a revisão da norma 2.389/12, por entender que esta não pacificou o setor, bem como considerou necessária sua adaptação a nova Lei 12.815/2013.

A revisão da Norma 2.389/12 traz enormes preocupações ao setor, visto que as minutas que vem sendo votadas incluem as seguintes alterações na norma em vigor: - Estabelecimento de franquia para as cargas pátio, ou seja, em termos práticos, os terminais seriam obrigados a entregar de graça todos os contêineres que fossem demandados pelos TRAs;

. Estabelecimento de preço teto para a cobrança de SSE, valido para todos os terminais, em todos os portos do pais.

. Estabelecimento de uma cesta de serviços para os terminais, apenas para o evento das cargas pátio, quando os contratos estabelecem o regime de liberdade de serviços e preços.

Esta alteração de norma se faz sem o mínimo rigor técnico a que a agencia reguladora deveria se submeter, pois não houve a analise de impacto regulatório “AIR” (hoje exigência legal por forca da Lei 13.848/19) e audiência publica dos aspectos relevantes da regulação.

A nova regulação poderá culminar com o estabelecimento de franquias e controle de preços e serviços, notório fato do príncipe, com impactos econômicos de grande monta. Nota-­?se que o processo de revisão ocorre em caráter sigiloso, onde os regulados não podem acompanhar os fatos que norteiam o regulador.

A possível mudança no marco regulatório que culmine na proibição dos terminais se ressarcirem do seu custo de operação e investimentos na entrega das cargas pátio em todos os 20 terminais de contêineres que operam nos 15 principais portos do país vai causar grave desequilíbrio nos contratos licitados, incitando ações indenizatórias em desfavor do poder concedente, contribuindo para a insegurança jurídica do setor e prejudicando o resultado das futuras licitações, hoje foco do governo Bolsonaro, que prega a desregulamentação econômica.

Esta possível mudança de regra vai acarretar também o aumento do custo logístico nos portos brasileiros, pois a transferência de contêineres do terminal para o TRA e ineficiente na cadeia logística, acarreta custos evitáveis e agrava os problemas de transito e poluição nas cidades portuárias.

Com efeito, apenas no ano de 2017 foram transferidos dos terminais para os TRAs cerca de 260 mil contêineres de importação, o que causou 520 mil viagens entre os terminais de contêineres e os TRAs a um custo de cerca de R$ 500.000.000,00.

Qual o beneficio logístico em se transferir contêineres entre terminais situados em uma poligonal de 10km de distancia máxima entre os extremos? Nenhum, estas transferências apenas causam custos evitáveis, aumento de transito em vias congestionadas, consumo desnecessário de combustível e aumento de poluição do ar.

Com o estabelecimento de uma regra que determine a transferência livre de custo de contêineres dos terminais para os TRAs, o poder publico estará incentivando estas operações e causando enormes prejuízos aos terminais de contêineres, que já investiram mais de 15 bilhões de reais em aumento de capacidade e equipamentos, o que permitiu o notável crescimento do nosso comercio exterior nos últimos 20 anos.

Não faz sentido econômico fomentar a transferência de contêineres dos terminais para os TRAS, pois estes não realizam investimentos em aumento de capacidade e não atuam na atividade que e realmente essencial, qual seja o embarque e descarga dos contêineres no comercio internacional.

O incentivo regulatório proposto em desfavor dos terminais e em favor dos TRAs vai minar a capacidade de investimento dos terminais e, em poucos anos a falta de investimentos em aumento de capacidade vai deteriorar o nível do serviço prestado, hoje de excelência, em um circulo vicioso que vai colocar o setor no mesmo patamar de ineficiência verificado a 20 anos atrás.

As disputas entre os terminais molhados e TRAs não serão mitigadas como se pretende, mas, ao contrario, serão ampliadas envolvendo além das atuais disputas entre as partes e com o CADE, novo contencioso, desta feita com a inclusão da União com a quebra de contratos e o desequilíbrio econômico financeiro dos mesmos”, | Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres de Uso Público (Abratec) | Associação de Terminais Portuários Privados (ATP) e Associação Brasileira dos Terminais Portuários (ABTP). | Dados com fonte da Abratec e Banco Central.